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更新时间:2019-10-08

  2018年11月,浙江省嘉兴市某内资个体餐厅因保管不当,丢失125份通用机打发票,到所属税务机关接受行政处罚。根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条以及《浙江省税务行政处罚裁量基准》的相关规定,税务机关拟对该纳税人处以2050元罚款。由于处罚金额为2000元以上,属于对个人的较大数额罚款,当事人可在税务机关告知后三日内提出听证申请。但当事人对于违法事实和拟处罚决定均无异议,明确表示放弃听证权利,希望税务机关能尽快办理处罚事宜以便当日当场接受处罚。然而,由于《行政处罚法》赋予当事人三日的申请听证期限,在实际操作中,为确保程序的正当性,只要拟处罚结果符合听证条件,当事人如果不提出听证申请,就需三日后才能被税务机关正式处罚。

  为充分听取当事人的陈述申辩,保障当事人的合法权益,确保行政处罚行为公平公正合理,《行政处罚法》《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》以及《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》(国家税务总局公告2009年第1号)等法律法规都规定了相应的听证制度,明确当事人申请听证的期限以及申请听证的具体程序,但对于当事人在申请听证的期限内主动放弃听证权利应如何处理均未予以规定。

  在当事人主动放弃听证权的情况下,三日申请期限是否自动终结?税务机关是否有必要等待三日的申请期限?如无需等待,当事人在三日期限内又重新提出听证申请,税务机关应否受理?若此时已作出行政处罚决定又该如何处理?上述问题均为目前行政处罚执法中的盲点。我国现有行政处罚听证制度对此仅有粗糙的制度交代,缺乏可操作性的具体规则,不同地区不同执法部门在实务中理解、操作不一,理论界更是众说纷纭。

  这种观点认为,即使当事人明确放弃听证权利,三日申请期限仍然有效,行政机关须等待三日申请期限过后才能继续处罚流程,当事人在期限内又提出听证申请的,行政机关应受理。

  该观点认为,纳税人自愿表示放弃听证权利的书面申明并不具备法定程序上的意义,主要是基于听证程序的设置目的及防范执法风险的考虑:1.听证程序的设置目的一方面是为了保障纳税人的合法权益,另一方面也是为了加强程序监督,规范行政处罚权力的行使。听证程序正是因为行政处罚决定对行政相对人的影响较大而设立的事前、事中监督程序,与讲究办事效率的复议诉讼程序有质的不同。等待三日的申请期限可保证当事人的充分考虑时间,从而保障其合法权益。正是基于充分保证纳税人合法权益的考虑,《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第五条规定:当事人由于不可抗力或者其他特殊情况而耽误提出听证期限的,在障碍消除后五日内可以申请延长期限。2.法无授权即禁止。法律没有明文规定当事人放弃听证权利后不得再提出听证申请,也没有明确放弃听证权利后随即作出的行政处罚决定能够成立。未过三日期限就作出行政处罚决定存在执法风险。因为税务机关如果依据当事人放弃而径行作出《税务行政处罚决定书》,随后当事人又在三日内提出听证申请,将导致税务机关作出该处罚决定违反法定程序,税务机关需撤销原处罚决定后再重新作出处罚决定。此外,一旦当事人提起诉讼,司法机关对提前作出处罚决定行为是否合法的判定存在不确定性,税务机关面临败诉风险。3.听证权的放弃不能产生法律效果。听证程序中的申请期限是赋予当事人的一项法定权利,不以当事人放弃听证而自动终结,否则违反听证程序。正如行政诉权也不因当事人的申明放弃而丧失。《行政处罚法》第四十二条规定:当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。因此,三日期限为法定期限,只要在时限内提出听证申请均符合法律规定。

  这种观点认为,只要当事人明确放弃听证权利,三日申请期限即因权利放弃而自动终结,行政机关即可继续处罚流程而无需等待三日申请期限,当事人也无权再提出听证申请。理由主要有以下五点:1.权利可以主张也可以放弃,行政相对人放弃即可作出处罚决定,并未违反法定程序。2.维护公共利益和社会秩序、保障和监督行政机关有效实施行政管理是行政处罚的根本目的,为实现这一目的,行政权更为关注效率优先。效率优先是行政执法的特点。3.《行政处罚法》未明确规定处罚的期限在三日后,强制性要求三日后再给予处罚是对行政相对人放弃听证权利的侵犯。4.放弃听证权利,因权利而设定的期限也自然失效。5.获取高效便利的行政执法和政府服务亦是行政相对人的一种权利,机械地保护听证权利会导致对其他权利的侵害。

  《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》采用的就是这一观点。该规则第十四条规定:当事人明确提出放弃听证权利的,不得对本案再次提出听证要求。超过期限未提出听证要求的,视为放弃听证权利。

  这种观点认为,当事人明确放弃听证权利的,行政机关可继续处罚流程,无需等待三日申请期限,但若在期限内处罚决定作出前当事人又提出听证申请的,行政机关仍应受理。

  这种观点在追求行政效率的同时还充分考虑保障当事人的合法权益。基于行政机关和当事人法律地位虽然平等,但权利义务不对等的现实,制度设计上应予适当平衡,因此行政机关应当谨慎对待当事人的放弃行为,如符合特定条件,应给予其反悔的机会。

  公安机关在实际操作中即遵循这一观点。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十四条规定:违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后,处罚决定作出前,又提出听证要求的,只要在听证申请有效期限内,应当允许。

  《行政处罚法》第三十六条对一般处罚规定了严格的调查程序,除了可当场作出的行政处罚外,其他行政处罚决定作出之前必须经过一定的调查程序,否则,作出的行政处罚决定不能成立。有学者据此主张听证程序应属于法定调查程序,当事人无权随便放弃。笔者认为该认识有失偏颇,因为听证权不同于听证程序。

  听证程序虽为法定调查程序,但并非《行政处罚法》第三十六条规定的必经调查程序。听证是依当事人申请而启动的一种程序,听证程序存在的前提在于当事人听证权的行使。如果当事人放弃听证权,听证程序即不再启动。正如有学者所言,“听证权是公民的一项重要程序性权利。建立行政听证程序必须以行政相对人的听证权的建立为前提。”因此,当事人放弃的是听证权利而非听证程序。听证程序的不启动也仅是当事人放弃听证权的法律后果。

  听证权本质上属于一种特殊形式的陈述申辩权,是对传统陈述申辩形式的补充,当事人放弃听证也仅是放弃另一种形式的陈述申辩权,而放弃陈述申辩权利的法律后果在《行政处罚法》第四十一条则有明文规定。

  《中华法学大辞典》对“权利的放弃”的定义是:放弃请求。拒绝接受、据不参与某事或不与之发生联系。由于权利是法律所允许的权利人为满足自己的利益而采取的行为的尺度,故而权利是可以基于权利人的意志而放弃的,这是一般原则。但在某些特殊情况下,权利不得随意放弃,例如国家机关及其公职人员不能放弃行使其职权。可见,权利的本质属性是可处分性。一般情况下,权利均可放弃。但在公法领域中,一些权利的设置不仅是为了权利人的利益,同时还涉及公共利益,这样的权利就不能随意放弃。然而,《行政处罚法》中的听证权并不属于这样的权利。听证权本就是行政机关在作出不利于当事人的处罚决定前所给予当事人的陈述申辩的机会,这一权利虽存在于公法,但却属于公法中的私人权利,且属纯授益权利。当事人主动放弃这一机会并未涉及具体的物质利益,也不会对他人或公共利益产生不良影响。从法理上讲,当事人完全可以基于自身真实的意志而放弃听证权。《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》明确三日内不提出听证申请的视为放弃听证权利,这是法律对默示放弃听证权的认可。既然法律认可默示放弃,就没理由否定当事人的明示放弃。《行政处罚法》第四十一条规定当事人可放弃陈述申辩权利,那么听证权作为陈述申辩权的另一种特殊形式,也应可以放弃。再则,放弃听证也是当事人的一项权利。《海关行政处罚听证办法》第十条明确规定,申请或者放弃听证都是当事人的具体权利。因此,任何人都不能以规避自身风险为目的侵犯当事人放弃听证权的行使。从立法技术和体系解释角度看,前述《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第二十条和《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》第十三条相关规定也可以理解为,当事人可放弃听证权利或者被执法部门正当取消听证权利。

  基于行政效率的考虑,《行政处罚法》对听证程序有严格的时限规定,当事人须在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证申请;逾期不提出的,则视为放弃听证权利。可见,当事人仅在三日内享有申请听证的权利。仅从条文表述看,听证程序中的三日申请期限是申请听证的最长时限,是基于当事人是否行使听证权利的最长考虑期限。考虑的结果无非两种,申请听证或放弃听证,考虑出结果,考虑期即应告终结。当事人在三日内提出听证申请的,无需等到三日过后再组织听证;同理,当事人若在三日内明确放弃听证,也应无需等到三日后再作出行政处罚决定。从三日申请期限的性质上分析,三日申请期限更类似于民法上的除斥期间(为了避免民事法律关系处于无限期的不确定状态,民法给某些权利的行使规定了存续时间)。听证程序中的三日申请期限其实也是申请听证权的存续时间,为了提高行政效率,《行政处罚法》规定三日申请期限内未提出听证申请的,视为当事人放弃听证权利。亦即三日申请期限届满,当事人即丧失了申请听证的权利。行政法上虽然无除斥期间的概念,但听证程序中三日申请期限的设置目的及作用与除斥期间均大同小异。既然三日申请期限是听证权的存续期间,那么这一期间也就不是强制性的固定期间,其存在的前提是听证权的存在,如果听证权不复存在,权利的存续期间也自然失效。总之,三日期限应为法律给予当事人消极行使听证权的最长期限,而一旦当事人积极行使听证权(申请或者放弃),这一最长期限利益应自然失效,否则反而不符合当事人对自身利益的最佳判断,阻碍了其自由选择和处置权利的行使。

  在传统理论中,一般认为行政相对人处于被行政主体支配的被动地位,行政相对人与行政机关也处于不对等的法律关系中。行政相对人权利的放弃意味着行政机关义务的减轻,在听证程序中,当事人对听证权的放弃也即豁免了行政机关组织听证的义务。正因如此,为保护行政相对人的利益,行政相对人放弃听证的行为也往往被认为不能产生行政法上的法律效力。传统理论显然忽视了行政相对人独立的法律主体地位,这就容易导致执法人员在执法过程中为规避风险忽视行政相对人的权利,不利于调动行政相对人参与行政的积极性。

  现代行政法学认为,行政相对人与行政主体联系的本质还是权利义务关系。相对人具有与行政主体相平等的主体地位,强调相对人的参与,注重充分发挥相对人在行政过程中的积极作用,使行政主体与相对人在合意基础上共同实现行政目的。在听证程序中,当事人作为听证权的权利主体,可以根据自身的利益需求通过申请听证或者放弃听证要求执法人员履行相应的义务。在这一法律关系中,当事人是独立的法律主体,并不处于被支配的弱势地位,而是处于监督行政机关的主动地位。无论当事人是行使还是主动放弃听证权,都是当事人权衡利弊后对听证权作出的积极处分,都具有行政法上的法律效力,任何人都不得加以干涉。听证权作为一项程序性权利,相对于实体权利而言,其放弃行为对权利人的影响相对较小。因此,当事人作为独立的法律主体,基于自身真实意思表示积极主动放弃听证权这一程序性权利,行政机关应予以尊重认同,也无需为行政相对人留有反悔余地。

  对行政机关而言,强制等待三日申请期限是一种最保守、最安全的做法,不会引发后续的执法风险。强制等待三日申请期限在形式上保证了程序的公正,其充分保障当事人陈述申辩权、确保处罚行为公平公正的出发点值得肯定,但这种做法的弊端也是显而易见的。

  1.强制等待三日申请期限影响行政效率。第一种观点将程序正当与高效便民两者置于对立地位,认为听证程序仅仅是程序正当原则的体现,而无需体现高效便民原则,这种观点有失偏颇。听证制度的设立无疑是实现程序正当原则的核心制度,但是行政效率也始终是行政执法追求的目标。听证程序在设计阶段可以而且能够充分考虑影响行政效率的各种因素,通过法律规范赋予行政机关在这些方面一定的自由裁量权,确保行政机关对听证全过程的适度的控制能力,避免出现不必要的拖延及其他影响行政效率提高的各种情况的发生(张越等,2008)。因此,税务机关在保证程序正当的前提下应尽可能提高行政效率,避免不必要的拖延。在行政处罚听证程序中,若当事人主动明确放弃听证权利,强制要求等待三日申请期限也仅仅是在对处罚结果基本无影响的情况下使整个处罚流程多延长三日,无实际意义的时间延长不仅增加当事人的时间成本,也会影响行政机关在公众心目中的形象,不利于构建服务型政府。

  2.强制等待三日申请期限会损害当事人利益。保障当事人合法权益不在于三日期限的等待,而在于充分听取当事人意见建议,尊重当事人的意愿。在执法实践中,当事人放弃听证权利的主要原因是认可税务机关的拟处罚决定,基于快速处理事项的要求而明确主动放弃听证权。在这种情况下,强制等待三日申请期限可能会影响当事人对其他事项的办理,也可能导致远在外地的当事人三日后再跑一次。当前政府主导的“最多跑一次”改革既是一场政府自身的革命,也是深化“放管服”的改革,是有效提升民众对依法行政的认同感和获得感的得力举措。让纳税人“最多跑一次”,提高纳税人办理各项涉税业务的效率始终是税务机关优化营商环境的必由之路。当事人主动明确放弃听证权利后仍然坚持等待三日申请期限,虽然在形式上保证了程序公正,但在大多数情况下却实质损害了当事人的利益,有“重形式而轻实质”之嫌。在实际工作中,部分纳税人对接受处罚告知后需等待三日才能完成处罚程序存有抵触心理。在“最多跑一次”的大背景下,更应该从方便纳税人办税角度考虑并予以优化完善。

  放弃听证权后允许当事人反悔是对当事人的一种特殊保护,切实维护了当事人的利益,但是这种利益的维护却会损害国家利益和公共利益。《行政处罚法》第四十二条规定的“当事人要求听证的,行政机关应当组织听证”,其前提是当事人未放弃听证权利,在当事人放弃听证权利后允许其反悔是对权利保护的滥用。重新确立纳税人的法律主体地位,还权还责于纳税人,纳税人就应当对自己的承诺和行为负责,承担相应的法律后果。实践中,为防止当事人出现滥用权利和随意反悔现象,执法部门应要求当事人出具放弃要求听证权利申明书。当事人放弃听证权后即不再享有听证权,放弃之后再次提出听证申请也并非当事人的合法权益,而是对权利的滥用。税务机关的行政处罚均需遵循特定的流程,而并非简单地出具一份《行政处罚决定书》。在作出处罚决定之前,税务机关还需经过审查、审批、终审等多个环节。若在终审结束即将作出处罚决定时,允许当事人再次提出听证申请,那之前的审查、审批、终审流程以及涉及的文书都需作废。这不仅浪费了税务机关的人力、物力资源,法律和行政程序的严肃性也会荡然无存,对行政机关在当事人放弃听证之后即可作出行政处罚决定的制度安排实际也归于无效。可见,允许当事人反悔不仅会损害税务机关的利益,也会损害公共利益,税务机关并无义务也不应当维护当事人这一行为。

  当事人明确表示放弃听证权利后,三日申请期限自动终结,这一点虽无法律明文规定,在实际操作中存在一定风险,但实质上,这种做法并未违反合法行政原则,反而是合理行政、程序正当、高效便民的体现,同时也是对当前“最多跑一次”改革和便民办税春风行动的有效落实。

  1.未违反合法行政的要求。合法行政要求在法无明文规定的情况下,行政机关不得作出不利于行政相对人的决定。当事人明确放弃听证权利后,法律、法规、规章暂未规定税务机关能否在三日期限内作出行政处罚决定。但是,当事人明确放弃听证权利后即作出行政处罚决定,不仅没有影响当事人的合法权益、增加当事人义务,反而让其更加便利。可见,税务机关在不滥用权力、不侵犯行政相对人合法权益的同时,积极为行政相对人提供便利,维护其权利和自由正是成熟行政法治的体现。当事人积极放弃权利,说明其认可税务机关的处罚决定,正如有学者所言,“积极放弃权利不但对行政法治的实现没有造成阻滞,反而促进了行政法治的实现。”

  2.合理行政的必然要求。合理行政要遵循比例原则,要求行政机关实施行政管理所采取的措施和手段应当必要、适当,行政机关可以采取多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式(过度保护),具体包括适当性原则、必要性原则和均衡原则。

  首先,当事人主动放弃听证权利是对自身意见的表达,是行使听证权利的一种方式。无论当事人如何行使听证权利,只要真实表达了自身意愿,税务机关尊重当事人的选择就是实现了保障程序正当的行政目的,符合适当性原则。其次,实践当中大多数当事人都是因违法事实清楚,希望尽快处理完毕处罚事宜以便办理其他涉税事项而明确放弃听证权利的。若税务机关坚持等待三日申请期限,开奖结果,将会增加当事人的时间成本甚至造成其他更大损失。因此,不等待三日申请期限也符合必要性原则。最后,等待三日申请期限在形式上虽然保证了程序的公正,但在实质上却给当事人增加了负担,不等待三日申请期限也是均衡原则的体现。

  3.符合程序正当原则。在行政法上,对于行政职权而言是“法无授权不可为”,但对于行政职责而言是“法定职责必须为”。听证权是当事人的一项权利,相对于税务机关而言,按照当事人的申请履行听证程序或者根据当事人的意愿不启动听证程序均是税务机关的职责。法律并未规定一定要等到三日期限过后税务机关才能继续处罚流程,因此,在当事人主动放弃听证权利后,三日申请期限即自动终结,税务机关不等待三日申请期限并未违反法定程序。

  听证权是当事人的一项程序性权利,放弃听证也是当事人行使听证权的一种方式,三日申请期限因听证权利的放弃而终结,不仅是当事人放弃听证权的行为在行政处罚程序中受到承认和保障的体现,也是维护当事人实体权利的体现。听证制度以及程序公正的目的都在于让当事人有公平感。一般情况下,当事人认为案件公平公正,对税务机关的处罚无异议才会选择放弃听证权利。在当事人已有公平感且不影响其他救济渠道畅通的情况下,三日期限的等待多此一举。

  4.体现高效便民原则。《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第二条规定:税务行政处罚的听证,遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则。高效便民是依法行政的基本要求,行政机关在执法过程中始终需要遵循这一原则。“最多跑一次”改革的推进,不仅是服务模式的创新,也是打造服务型政府的必然要求,其终极目标是高效便民、提升群众和企业的获得感。在行政处罚过程中不等待三日申请期限,提高行政处罚效率,让纳税人少跑腿也是将“最多跑一次”政策落到实处的具体体现。在当事人知晓放弃听证的法律后果且明确放弃听证权利的情况下,通过繁简分流,提高效率,不仅符合公共利益,还能更好维护当事人的利益。

  营商环境中政府的效率提升与公平供给同等重要,高效便民一直是营商环境的权重加分项,给纳税人提供更多便利也始终是税务机关的努力方向。法律制度的设计,如果为了追求极致的公平,而忽视了征纳双方的需要,甚至给纳税人造成一定的困扰,就应当因形势发展有所改变。事实上,在税务行政处罚案件中,当事人提出过听证申请的比例并不高,即便是以好讼著称的美国,其申请听证的比例也非常低。实践当中,当事人大多是因为对案件事实和处罚结果无异议,希望尽快将处罚事宜办理完毕才主动提出放弃听证权利。在当事人急于处理涉税事项的情况下,等待三日申请期限只会引发税企冲突,当事人因无法理解而不满,执法机关拘泥于没有规定而无奈。随着“放管服”改革的深入推进,服务行政已成为行政机关的主要特征。而服务行政理念的一个重要体现就是行政人本主义,其要义包括“提高行政执法的公民参与程度,将法律的实施归还人民”。在行政处罚案件中,当事人主动放弃听证权利就是对行政执法的参与,税务机关应该尊重当事人的选择,而且听证的本意就在于充分听取意见。

  行政法律法规具有一定的滞后性,具体的行政实践会检验立法的空缺,也会探索出更为合理的执法方式,从而为完善立法提供扎实的实践基础。我国《行政处罚法》规定符合听证条件时,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。但对于告知举行听证的权利后当事人明示放弃的,行政机关该如何作为没有明确规定,需要进行法律解释或者法律续造。

  综上,建议在立法层面尽早对《行政处罚法》进行修改,增设当事人放弃听证权利的相关规定,明确当事人在三日期限内主动放弃听证权的,三日申请期限自动终结,当事人亦不能再提出听证申请。同时,为确保放弃听证权是当事人的真实意思表示,放弃听证权应采用书面形式,行政机关在当事人提出放弃听证权时也应尽到提醒告知法律后果及其他相关事项的义务,并配以畅通其他救济渠道等保障措施,切实做到公正高效,促使当事人的各项权利保障最大化、享受公共服务便利化,积极提升人民群众的认同感和获得感。

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